Розпуск парламенту, скасування недоторканності та імпічмент. Як Зеленський грається з вогнем

Юрист-конституціоналіст Юлія Кириченко: Росія націлена на підрив легітимності вищих органів влади України

Ще під час передвиборчої кампанії Володимир Зеленський оголосив, що «зміни в країні потрібно починати з себе» і пообіцяв внести закони не лише про зняття недоторканності з депутатів та судів, а й про імпічмент президента. Щоправда, вже під час інавгураційної промови новий глава держави про імпічмент президента «забув», лише вимагав від народних обранців зняти недоторканість лише з себе та суддів, та оголосив про розпуск Ради восьмого скликання. Згодом на сайті президента з’явився відповідний указ.

Юристка-конституціоналістка, членкиня правління Центру політико-правових реформ Юлія Кириченко зауважує: цей указ є неконституційним. Адже умов, які передбачені Основним законом для припинення повноважень парламенту, немає. А президент сперся тільки на політичні мотиви – низький рівень довіри до парламенту. Вирішальне слово у цій справі має сказати Конституційний суд, який вже відкрив провадження. До 29 червня він має оголосити своє рішення.

Що ж стосується імпічменту, то про нього у новій Адміністрації згадали через тиждень. Президент України Володимир Зеленський 29 травня 2019 року таки вніс на розгляд Верховної ради відповідний законопроект. Але, на думку Юлії Кириченко, це всього лише політична гра, і ось чому…

Українські політики звертаються до питання імпічменту президента переважно у період виборів. Цього разу знову тема на вустах.

Це питання доволі часто піднімається, трохи рідше, ніж питання зняття недоторканності з депутатів. Але це вкрай популярна тема. Щоразу, коли вона піднімалася, з точки зору реалістичності застосування процедури імпічменту, в країні нічого не змінювалося. Тому зазначу, що і цього разу буде все так само: поданий законопроект президента жодним чином не вплине на те, що інститут імпічменту стане реалістичнішим.

Чому? Це більше політичне питання?

Так, я вбачаю в цьому більше політичних мотивів. Ми знаємо про можливі дострокові вибори. Чому можливі? Тому що Конституційний суд відкрив провадження за поданням народних депутатів щодо конституційності указу президента про дострокові вибори. Якщо буде рішення про неконституційність указу, то вибори не відбудуться 21 липня. Але зараз виборча кампанія вже почалася, парламентські сили вже пішли на вибори. Президент заявляє, що в нього є політична сила, і вона теж пішла на вибори. І появу цього законопроекту від президента я пов’язую більше з виборчою кампанією.

Незалежно від того, яка буде прописана процедура в законі, цей інструмент складно застосувати, аби усунути президента з посади. Оскільки основні етапи і проблеми закладені в статті 111 Конституції.

Стаття 111 Конституції передбачає:
Президент України може бути усунений з поста Верховною Радою в порядку імпічменту у разі вчинення ним державної зради або іншого злочину.

{Офіційне тлумачення частини першої статті 111 див. в рішенні Конституційного Суду № 19-рп/2003 від 10.12.2003}

Питання про усунення Президента з поста в порядку імпічменту ініціюється більшістю від конституційного складу Верховної Ради.

Для проведення розслідування Верховна Рада створює спеціальну тимчасову слідчу комісію, до складу якої включаються спеціальний прокурор і спеціальні слідчі.

Висновки і пропозиції тимчасової слідчої комісії розглядаються на засіданні Верховної Ради України.

За наявності підстав Верховна Рада України не менш як двома третинами від її конституційного складу ухвалює рішення про звинувачення Президента.

Рішення про усунення Президента з поста в порядку імпічменту ухвалюється Верховною Радою України не менш як трьома четвертими від її конституційного складу після перевірки справи Конституційним судом і отримання його висновку щодо додержання конституційної процедури розслідування і розгляду справи про імпічмент та отримання висновку Верховного суду про те, що діяння, в яких звинувачується Президент, містять ознаки державної зради або іншого злочину.

(Частина шоста статті 111 зі змінами, внесеними згідно із Законом № 1401-VIII від 02.06.2016)

У 1996 році ухвалювали Основний закон. Тоді ми ще тільки починали шлях парламентаризму. А президент Кучма був доволі сильний. І він зміг закласти в Конституцію нереалістичну процедуру імпічменту.

Спочатку щонайменше 226 народних депутатів ініціюють процедуру усунення президента в порядку імпічменту; 226 народних депутатів голосують за створення спеціальної тимчасової слідчої комісії. Щонайменше, 300 народних депутатів ухвалюють рішення про звинувачення президента (за наявності висновків про вчинення державної зради або іншого злочину). Конституційний суд надає висновок щодо додержання конституційної процедури розслідування і розгляду справи про імпічмент. Верховний суд надає висновок про те, що діяння, в яких звинувачується президент, містять ознаки державної зради або іншого злочину. А вже потім, щоб усунути президента в порядку імпічменту треба 338 і більше голосів – ¾ голосів від конституційного складу парламенту. Це неймовірна кількість. Навіть зміни до Конституції приймають 300 голосів. Коли передбачена така велика кількість голосів, то вбачається, що парламент може діяти з політичних мотивів.

Але якщо ми усуваємо президента у зв’язку зі скоєнням ним злочину, то навіщо 338 голосів? Отже, Кучмі вдалося тоді закласти нереалістичну процедуру.

Навіть подивімося на недавню історію України часів Януковича. Президент залишив країну, втік з неї, то навіть у цьому випадку парламент не зміг застосувати процедуру імпічменту. Тому що навіть тоді не змогли знайти 338 голосів. Бо це нереалістичні цифри. Просто пошукайте рішення парламенту, які ухвалювалися такою кількістю голосів. Ідеться про нечисленні випадки, і то були безспірні питання.

«80% тексту законопроекту про імпічмент списано із закону про регламент Верховної Ради»

У нас тільки Конституція говорить про імпічмент?

Основна рамка закладена в Конституції. Окремого закону про імпічмент немає, але є регламент Верховної Ради. І цей регламент регулює процедуру проведення імпічменту. Тому сьогодні говорити, що Януковичу не оголосили імпічмент через відсутність законодавчого регулювання неможливо, це брехня. Процедуру у випадку з Януковичем не запустили, бо боялися, що почнуть її, а такої кількості голосів не отримаємо.

До речі, аналіз законопроекту, який подав до Верховної Ради шостий президент, і норм регламенту, який є на сьогодні, говорить про те, що 80% тексту – просто переписані норми з регламенту Верховної Ради, вони перенесені у новий законопроект. Так, там на 20% дещо покращено, але загалом переписані норми. Для мене як конституціоналіста зрозуміло, що це все політична гра.

Якби наміри будь-якої політичної сили були б серйозними, то мав би бути такий пакет: внесення змін до статті 111 Конституції або нова редакція цієї статті. Далі реалізація цього законопроекту у новому законопроекті про імпічмент або в нових положеннях регламенту Верховної Ради. Я не бачу різниці, де буде застосування: чи в окремому законі, чи в регламенті ВРУ. Звісно, юридично є підстави говорити, що варто зробити окремий закон. Але це все треба робити після конституційних змін!

«В країнах зі слабкою демократією не можна відмовлятися від недоторканності»
Новообраний президент закликав зняти недоторканість і з президента, і з народних депутатів, і з суддів…

Такої практики немає. Зняття недоторканності з президента неможлива, тому що це охорона рівня держави. Ми не можемо від цього відмовитися. Якщо президент вчинив злочин, то треба його усунути з поста, а потім вирішувати питання кримінальної відповідальності.

Щодо зняття недоторканності з депутатів: це неможливо зробити законом. Це обов’язкові зміни до Конституції. Плюс в колі експертів-конституціоналістів дуже давно побутує думка, яка підтримана Венеційською комісією, що в країнах зі слабкою демократією не можна відмовлятися від недоторканності. В Україні варто її обмежити. А повне скасування вкрай послабить парламент і унеможливить роботу народних депутатів. Тому я розцінюю заклики президента на повне скасування недоторканності як послаблення парламентаризму і більше домінування президента та виконавчої влади.

У статті 111 Конституції йдеться про те, що «Президент України може бути усунений з поста у разі вчинення ним державної зради або іншого злочину». Що мається на увазі під іншими злочинами?

Термін злочин розкриває кримінальне право, тобто всі ті злочини, які зафіксовані в Кримінальному кодексі України. Під таке формулювання буде підпадати будь-який злочин. У Кодексі все чітко визначено.

Шостий президент розпочав свою каденцію із неоднозначного рішення про розпуск парламенту. Багато експертів кажуть, що Зеленський своїм указом про розпуск парламенту порушив Конституцію. За ці дії його можна буде притягнути до відповідальності?

На сьогодні президент не усувається з посади у зв’язку з порушенням Конституції. Лише Конституційний суд може визнати акти президента неконституційними. Наслідком цього є скасування цього акту з моменту оприлюднення рішення Конституційного суду.

Ситуація сьогодні може розвиватися таким чином: Конституційний суд в середу 29 травня відкрив провадження. Якщо суд стане розглядати його невідкладно, то рішення буде протягом місяця, тобто 29 червня – останній строк. Якщо указ визнають неконституційним, його скасовують, і виборча кампанія зупиняється. Оскільки у ЦВК не буде підстав проводити вибори. Хоча сьогодні багато балачок про те, що незалежно від того, яким буде рішення Конституційного суду, вибори все одно відбудуться. Ні, не відбудуться. У Центрвиборчкому не буде законних підстав проводити вибори. Тоді вибори до парламенту відбудуться в кінці жовтня, як і планувалися. У такому випадку в ЦВК буде можливість правильно провести закупівлі, а громадяни зможуть прийти і проголосувати. Тому що в літній час люди будуть у відпустках і явка буде низькою.

«Конституційний суд розуміє вагу питання, тому терміново відкрив провадження»
Якщо Конституційний суд прийме сторону президента, про що це свідчитиме?

Тоді вибори відбудуться 21 липня. З точки зору нашої організації, Центру політико-правових реформ, указ президента про розпуск парламенту є неконституційним, оскільки президент не обґрунтував, на якій підставі він достроково припиняє повноваження парламенту. А за нашою Конституцією, президент має право таке робити виключно у трьох випадках: 1) протягом одного місяця парламентом не сформовано коаліцію відповідно до статті 83 цієї Конституції; 2) протягом 60 днів після відставки Кабінету міністрів не сформовано новий уряд; 3) протягом 30 днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатись.

Глава держави не наділений зупиняти повноваження парламенту з політичних мотивів. Ці права щодо розпуску парламенту йому надаються для того, щоб він міг виконати роль кризового менеджера, коли парламент недієздатний. Аналіз діяльності нашого парламенту не свідчить про те, що він недієздатний. Візьміть роботу останнього тижня роботи парламентарів: прем’єр отримав вотум довіри де-факто, тобто є парламентська більшість.

Тому указ президента містить посилання на те, що немає коаліції, але він не роз’яснює, коли вона припинилася і де ця неспроможність формувати коаліцію. Ба більше, Конституція каже, що повинні бути спільні дії парламенту і президента, мають бути консультації. У нас же президент прийшов до влади і через три хвилини оголосив про розпуск. Але процедура каже про те, що він повинен знайти вихід із кризи, пошук компромісу, якщо не має цього, то тоді нічого не залишається як йти на дострокові вибори. Потім формально президент провів консультації, але для чого їх проводити, адже рішення вже він ухвалив. А аргументом для розпуску він назвав низьку довіру до парламенту. Але це політичні мотиви, які не дають права на указ про розпуск парламенту.

Розумієте, якщо парламент буде сформовано 21 липня, а потім думка, що все було неконституційно, домінуватиме, він буде всю каденцію вкрай слабким з точки зору легітимності. Ми не можемо у країні, яка воює, ставати на хибний шлях і формувати слабкі інституції. Це, до речі, ще один напрямок боротьби Російської Федерації. Окрім військової агресії, вона також діє на підрив легітимності вищих органів влади України. Щоб потім на міжнародній арені говорити про нелегітимні державні інституції в Україні. Тому дуже важливо зараз відмовитися від найменших сумнівів щодо неконституційності і сформувати у жовтні новий парламент, до якого не буде ніяких питань.

Зауважу також, що в цьому питанні не існує строку давності. Тобто зараз можна це питання зняти з порядку денного, але потім в будь-який момент політичної доцільності його підняти. Тим більше в історії України вже є такі прецеденти. У 2004 році були зміни до Конституції з порушеннями. Потім Янукович цим скористався через слабкість Конституційного суду і фактично узурпував владу. Це свідчить про те, що питання неконституційності не мають строку давності.

Останні кроки нинішнього складу Конституційного суду демонструють готовність розглядати питання про неконституційність указу президента про розпуск парламенту. Адже вони могли відмовити і не відкривати провадження, мовляв, політична доцільність. Але суд на другий робочий день після того, як прийшло подання, все відклав і відкрив провадження. Судді розуміють вагу питання. І це серйозний крок на сьогодні.